viernes, 13 de enero de 2017

Para crecer parejo hay que repartir


Desde 2011 existe un procedimiento para recuperar las mayores ganancias del sector inmobiliario generadas por las intervenciones del Estado. En los últimos años se autorizaron obras privadas en el macrocentro de la ciudad por más de 3.000 millones de pesos. Solo se obtuvieron 5 millones de compensación por aplicación de la plusvalía urbana. El mecanismo necesita ser actualizado frente al creciente déficit habitacional y la escasez de terrenos en la ciudad.



La jurisdicción de la Ciudad de Santa Fe es la más extensa de la Argentina, pero solo un tercio de sus 26.800 hectáreas de superficie se encuentran urbanizadas, ya que gran parte de este territorio está ocupado por ríos, lagunas y bañados.

Según los datos del último censo nacional, en la capital santafesina el 45 % de los hogares alquila u ocupa una vivienda de la que no es propietario. Por su parte, en el Plan Urbano publicado en 2010, la Municipalidad local estimó que 24.000 familias necesitan una solución para su carencia habitacional y que 70.000 personas habitan en 40 asentamientos informales distribuidos en toda la geografía urbana.

Esta enorme carencia de techo propio se expresa como uno de los conflictos más extendidos en la ciudad con graves derivaciones sociales, políticas, económicas y judiciales. En este sentido, de acuerdo a las estadísticas de la Corte Suprema provincial, cada año se inician en los Tribunales de Santa Fe alrededor 500 denuncias por usurpación, las que abarcan un abanico de situaciones, que van desde las disputas entre herederos hasta las ocupaciones de terrenos abandonados por parte de familias sin vivienda.

Ahora bien, si estos expedientes judiciales son la punta del iceberg, conviene mirar por debajo de la línea de flotación para tratar de entender lo que pasa en la superficie. Mientras miles de santafesinos pugnan por la vivienda propia o pagan alquileres desfasados de sus ingresos, un reducido número de personas y empresas concentra la propiedad de las viviendas en la ciudad.

Según los datos suministrados por la Municipalidad, a partir de un pedido de acceso a la información pública, el 4% de los contribuyentes locales de la Tasa General Inmobiliaria concentra el 20% de las propiedades registradas en la capital santafesina. En tanto, un grupo selecto de 26 grandes propietarios (personas y empresas) tienen a su nombre entre 50 y 660 inmuebles cada uno.

Claro está, que semejante nivel de concentración de la propiedad urbana es el resultado de un largo proceso histórico de construcción de un territorio desigual. Mientras los grupos sociales más empobrecidos, fueron ocupando el sector oeste, la parte norte, y la costa este de la ciudad; los sectores de ingresos altos consolidaron su presencia en el área sur y central de la planta urbana.

Esta dinámica económica y social se vio fortalecida en los últimos años con el ingreso de capitales excedentes del negocio agropecuario al sector de la construcción. Las empresas constructoras y los desarrolladores inmobiliarios impulsaron un modo de urbanización alejado de las reales necesidades habitacionales de la población; en una ciudad, donde además, el suelo disponible para nuevos emprendimientos es escaso.

De acuerdo a lo informado por las autoridades locales, se estima que solo quedan 1.000 hectáreas aptas para urbanización dentro de la jurisdicción municipal.

Además, en las últimas dos décadas el sector empresario logró apropiarse de los terrenos que fueron quedando vacantes por el desmantelamiento de las actividades portuarias y ferroviarias. Ahora la disputa por el suelo urbano está centrada en el norte de la ciudad,  donde el Estado comenzó a realizar importantes obras de infraestructura, y queda por resolver, cómo se van a distribuir los beneficios de esta valorización de la tierra; o en otros términos, quién se apropiará de la “plusvalía urbana” generada por la inversión pública.

Departamentos vacíos

Un emblema del desfaje entre mercado inmobiliario y necesidades sociales, se encuentra en el proceso de construcción de edificios o viviendas en torre desarrollado dentro del área definida como el macrocentro de la ciudad de Santa Fe.

De acuerdo a los datos publicados por el Instituto Provincial de Estadísticas Censos (IPEC), entre 2013 y junio de 2016, se otorgaron en la capital santafesina 3.145 permisos de edificación para ampliaciones y obras nuevas destinadas a todo tipo usos (vivienda, comercio, industria, almacenamiento, etc.), totalizando 671.000 metros cuadrados de construcción.

Como se observa en el cuadro, en ese periodo también se habilitó la construcción de 301 edificios, que en conjunto representan el 45% de la superficie construida en la ciudad, con una inversión estimada en $3.032 millones, tomando como referencia el costo del metro cuadrado de construcción publicado mensualmente por la revista especializada CIFRAS. 


  Elaboración propia en base a datos del Instituto Provincial de Estadísticas Censos (IPEC).

 
La información del IPEC también permite conocer las características habitacionales de estos emprendimientos. Por ejemplo, las 301 torres autorizadas representan 2.999 departamentos nuevos con 4.320 habitaciones en conjunto. Esto revela que la mayoría de estas "soluciones habitacionales" tienen un solo dormitorio (la media del conjunto arroja 1,4) por lo que, se puede inferir, que no fueron pensadas para alguna de las 24.000 familias santafesinas que esperan la oportunidad de acceder a un techo propio, sino para un tipo de uso temporario guiado por la premisa de "invertir en ladrillos".

En este punto, es necesario señalar que este comportamiento del mercado inmobiliario orientado a crear refugios seguros para la inversión tiene efectos en toda la economía local. Los precios de las propiedades y los valores de los alquileres se determinan por las expectativas de rentabilidad y no por las posibilidades de pago de las familias. Todo sube y se crea una espiral artificial que alienta la especulación en cada rincón de la ciudad.

Esta tendencia la han advertido organizaciones sociales ligadas a la lucha por la tierra en las ciudades. Por caso, el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) advirtió en un artículo académico que la actividad que “produce mayor riqueza” es la “servicios inmobiliarios” muy por encima del aporte que hace el sector de la construcción a la conformación del Producto Bruto Geográfico de la provincia de Santa Fe.

Como resultado de esta variante del mercado inmobiliario, en la capital santafesina el 20% de los inmuebles construidos se encuentran vacíos, según datos del Censo 2010. Por este motivo, atendiendo a las necesidades habitacionales de la población, resulta necesario el diseño de instrumentos fiscales que se apliquen sobre la “vivienda ociosa” en condiciones de ser habitada, con el propósito de desalentar (encarecer) la especulación de los propietarios.

Cuando tenga la tierra

El concepto de “plusvalía urbana” está ligado al proceso de valorización del suelo, a partir de las distintas acciones de regulación o inversión que desarrolla el Estado. Por ello, desde la política, la academia y los movimientos sociales, se reivindica la necesidad de recuperar una parte de esa mayor rentabilidad privada y redistribuirla para compensar las desigualdades urbanas, sociales y ambientales producto del crecimiento desigual e inequitativo de las ciudades.

En este sentido, la recuperación de “plusvalía urbana” se convierte en un derecho colectivo ejercido por el Estado, a través de distintos instrumentos de carácter regulatorios o tributarios.

Uno de estos instrumentos son los planes urbanos o planes estratégicos. En el caso de Santa Fe, el mismo fue aprobado en 2010 y allí se establecen las líneas de crecimiento sobre el territorio y en términos más amplios se define el modelo de ciudad que se está construyendo. El problema de estos ordenamientos es que en la mayoría de los casos expresan los intereses de los actores económicos y políticos dominantes, con escaso margen para que otros sectores sociales puedan incidir en su formulación.

En palabras del MOI, “el plan estratégico para nuestra ciudad (…) relega la participación ciudadana a la adscripción de programas políticos definidos previamente. El plan urbano abandona el proyecto de ciudad y se proyecta legitimando las prácticas de los “desarrolladores urbanos”: inversores, empresas constructoras e inmobiliarias”.

En el caso santafesino, el Plan Urbano fue elaborado en 2010 luego de una ronda de consultas con sectores empresarios, académicos, profesionales, y algunas vecinales. Un año después, el Concejo Municipal aprobaba un nuevo Reglamento de Ordenamiento Urbano (ROU) plasmado en la Ordenanza 11.748. Allí se establecieron las normas que rigen el uso,  la  ocupación  y  la  subdivisión  del  suelo,  la provisión  de infraestructura,  los  volúmenes  edificables,  la preservación  de  los  ambientes  de  valor  histórico,  arquitectónico, urbanos  y paisajísticos, el manejo de la vulnerabilidad medioambiental y otro aspectos relacionados con  el  ordenamiento  urbanístico.

Asimismo se determinaron indicadores que fijan las reglas para la ocupación del suelo, superficie cubierta, volumen edificable, alturas máximas y mínimas, y otros parámetros como superficie mínima, ancho mínimos de terreno, entre los más conocidos, que en conjunto determinan las condiciones de urbanización de cada zona y las posibilidades de sacarle más o menos rentabilidad al suelo.

En relación a la construcción de edificios de departamentos, el ROU promueve la densificación en las zonas de las avenidas principales que corren en sentido norte-sur, bajo la premisa de que en esos sectores se cuenta con buena cobertura de los servicios de electricidad, agua, cloaca y transporte.

Convenios urbanísticos

Una de las novedades introducidas en el Reglamento de Ordenamiento Urbano de Santa Fe fue la creación de un mecanismo destinado a la recuperación de “plusvalía urbana”, definiendo a esta, como el aumento de valor que experimenta el suelo producto del proceso de urbanización.

Esta valorización es el resultado de acciones ajenas al propietario y derivan de la inversión social, tanto pública como privada, que se produce permanentemente en la ciudad, sea a través de inversiones en infraestructura, de procesos de calificación urbana o de decisiones de regulación del uso del suelo urbano.

Frente a esta realidad, la Ordenanza 11.748 postula que “el proceso de recuperación de plusvalías es un mecanismo por el cual el total o una parte del incremento en el valor del suelo urbano, producto de la inversión social, es recuperado por el sector público para ser colectivizado en el marco de un proceso de desarrollo urbano orientado hacia la equidad social y territorial.”

Para este propósito, los “convenios urbanísticos” son el instrumento que se utiliza para la recuperación de la plusvalía urbana, en los casos donde se otorguen excepciones que permitan un mayor aprovechamiento de las parcelas.

A través de estos convenios, la Municipalidad de Santa Fe - con intervención del Concejo Municipal - formaliza un acuerdo con el propietario del inmueble donde se define el incremento de valor que experimenta el suelo (plusvalía urbana) por las excepciones otorgadas y la compensación que el particular devolverá para la ciudad (en obras, materiales o servicios) equivalente al 50% del mayor valor agregado obtenido.

Cuanta plusvalía urbana se recupera

Desde la entrada en vigencia de los Convenios Urbanísticos hasta la actualidad, la Municipalidad de Santa Fe firmó apenas 38 acuerdos con particulares para el recupero de plusvalía urbana. En el mismo periodo se entregaron 3.145 permisos de obra, entre ellos 301 edificios de departamentos en la zona más consolidada de la ciudad, con una inversión estimada en más de 3.000 millones de pesos.

Como contrapartida por los convenios urbanísticos firmados, la Municipalidad de Santa Fe recibió materiales de construcción (hormigón y pavimento articulado), cursos para su personal y la realización de obras menores en calles, plazas, dispensarios y otras dependencias oficiales.

El valor estimado de esta recuperación de plusvalía urbana es de 5 millones de pesos, lo que representa el 0,16% de la inversión privada volcada a la zona más valorizada de la ciudad. Este escaso rendimiento de los convenios urbanísticos se debe principalmente a las decisiones que tomó la propia administración municipal.

En efecto, cuando se sancionó la Ordenanza 11.748 el intendente de entonces Mario Barleta vetó varios artículos que redujeron las posibilidades de recuperación de plusvalía urbana.

En la propuesta de los concejales se establecía que la Municipalidad quedaba habilitada a suscribir convenios urbanísticos frente a cuatro situaciones generadoras de plusvalía: 1) cuando se produzcan actos administrativos que autoricen un destino más rentable del inmueble y se permita una excepción a los usos del suelo permitidos por el ROU; 2) cuando se autoricen nuevas edificaciones que por encontrarse en inmediaciones de importantes intervenciones públicas o privadas se beneficien económicamente; 3) cuando se otorguen excepciones a la normativa vigente que impliquen un mayor aprovechamiento de parcelas por la modificación de cualquiera de los indicadores urbanísticos, y 4) cuando se trate de nuevas urbanizaciones en zonas reguladas como urbanizaciones futuras o zonas no urbanizables.

Pero en definitiva, cuando la ordenanza fue promulgada el Ejecutivo Municipal rechazó las dos primeras situaciones generadoras de plusvalía, argumentando que resultaba injusto que el gobierno local se apropie de una parte de la ganancia privada originada en las mejoras realizadas por otras jurisdicciones estatales. Tras el veto, los concejales no insistieron y el sistema de los convenios urbanísticos arrancó severamente disminuido.

Vale la pena señalar, que si estuvieran vigentes los items vetados por Mario Barletta, la empresa que construye las cocheras soterradas en Parque Alberdi tendría que haber compensado a la ciudad por el permiso excepcional recibido. Lo mismo hubiera ocurrido con la mayoría de las torres de departamentos que recibieron autorización para construirse en el macrocentro de Santa Fe.

Como repartir

Este año el tema vuelve al debate público a partir de dos proyectos de ley, uno de la diputada Verónica Benas y otro del diputado Antonio Bonfatti, donde se establecen mecanismos de mayor alcance para la recuperación de plusvalía urbana por parte de todos los municipios de la Provincia de Santa Fe.

En el proyecto de Benas se propone una modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades, autorizando a las administraciones locales a percibir una parte de la plusvalía urbana generada, por autorizaciones, excepciones urbanísticas y obras públicas, entre otras situaciones analizadas. Esta iniciativa, indirectamente sale al cruce, de los argumentos legales esgrimidos por el ex intendente de Santa Fe Mario Barletta cuando resolvió vetar los aspectos más significativos de los convenios urbanísticos implementados en la capital provincial. El actual diputado radical sostuvo, que la norma votada por los concejales (de todos los partidos) no brindaba “certeza jurídica” a los inversores.

Por su parte, el proyecto de Antonio Bonfatti de hábitat y vivienda digna, incorpora distintos instrumentos que alientan la distribución de ingresos y recursos desde los sectores con capacidad de acumulación inmobiliaria hacia los sectores excluidos del acceso al suelo urbanizado. Entre esos instrumentos aparecen los convenios urbanísticos y la contribución por valorización de la tierra, cuando se genere plusvalía urbana por acciones o intervenciones ajenas al propietario. La propuesta contempla que la compensación al Estado pueda realizarse en dinero, obras o tierras.

En las actuales condiciones sociales de la provincia de Santa Fe (y de sus principales ciudades) la disputa por la apropiación del suelo urbano es un conflicto que no puede ocultarse y sobre el cual el Estado debe intervenir. Desde las organizaciones sociales y políticas del campo popular tenemos el desafió de construir una agenda común de reivindicaciones y proyectos para interpelar a los poderes públicos y fortalecer las lucha en el territorio.

En este sentido, desde la perspectiva de los intereses populares es necesario avanzar con una agenda común que ponga en debate el Plan de Desarrollo Santa Fe 2010, impulse una modificación tributaria para gravar de manera progresiva la acumulación de propiedades y la vivienda ociosa, desarrolle mecanismos de control ciudadano de la ejecución de la obra pública y logre la implementación del presupuesto participativo.
  

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